文/付琴雯

　　近年来，国际社会军事和安保私有化的趋势明显增加，许多国家将其本国的军事和安保职能外包给私营军事公司和私营安保公司，后者提供包括军事咨询、培训、武器采购、情报、军事和安保服务等多样化的服务内容。在非洲大陆，私营军事和安保公司有着悠久的发展历史。非洲大陆局势不稳定，经常发生恐怖主义、激进武装团体、政变、各种贩运活动和海盗行为，在此背景下，非洲私营军事和安保公司的市场日益广阔，但伴随而来的也有对其有效规范和监管的担忧。

　　一、非洲大陆私营军事和安保公司的发展情况

　　（一）非洲私营军事和安保市场需求巨大
　　非洲的私营军事和安保行业正在经历前所未有的增长。这种增长的驱动因素有很多。首先，许多非洲国家经历常年内战战乱，恐怖主义事件频发，加上某些非洲国家政府机构孱弱，非政府武装势力浩大，双方都存在军事和安保的需要。20世纪90年代，非洲的安哥拉和塞拉利昂率先发展雇佣私人安保和军事公司业务，此后，求助于这类公司的非洲国家和区域性组织越来越多，包括萨赫勒五国集团（G5 Sahel，现已解体）、几内亚、几内亚比绍、马里、毛里塔尼亚等。许多非洲国家政府、非政府势力、在非外国企业，都与这些私营军事或安保公司签订合同开展相关活动，如参加战斗任务、保护资源开采地点、培训当地武装部队和总统保镖、空中救援医疗、提供后勤支持，等等。其次，近年来，世界各地跨国公司在非洲大陆的业务不断增加，这些也增加了对私营安保服务行业的更多需求。此外，一些非洲国家军队缩编，国家失业率居高不下，而私营军事和安保行业往往会作为应对国内军警力量不足、就业困难等问题的解决手段，使得该行业的吸引力不断增强。
　　案例1：非洲的私营军事公司——意佩斯私营安保公司（EPS Afrique）
　　与全球私营军事和安保市场由英国服务提供商主导的行情不同，在非洲大陆，来自法国的私营军事和安保公司占据重要地位。在非洲的私营军事公司主要有两种类型：一种是直接参与战斗、叛乱或反叛乱活动的私营军事公司，如执行成果公司（Executive Outcomes）、桑德莱国际公司（Sandline International）、意佩斯私营安保公司等；另一种是在联合国维和行动背景下运作的私营军事公司，如戴恩公司（Dyncorp），该公司受非盟的委托进行训练刚果军队的任务，这也是作为非洲维和行动的一部分。
　　意佩斯私营安保公司是活跃在非洲大陆的私营军事公司之一。过去十年来，该公司一直在赤道几内亚、刚果民主共和国、毛里塔尼亚、利比亚、中非共和国等非洲国家开展业务。以意佩斯私营安保公司为代表的此类私营军事公司曾被贴上雇佣军的标签，但随着时代发展，它们逐渐形成了完善的公司化组织结构。正如该公司声称的：“自己更像是一个服务提供商，在非洲国家的防御系统失灵时部署自己的特工。”
　　该公司的主要任务包括为国家元首提供安保、培训总统卫队、解救政治领导人、解救人质、保护跨国公司在非设施、保护在非洲水域航行的船只、打击海盗，等等。2013年，时任中非共和国总统弗朗索瓦-博齐泽（François Bozizé）正受到该国政治军事民兵塞雷卡（Séléka）的攻势威胁，意佩斯私营安保公司受命保护博齐泽并助其撤离。不过，“保护总统”这种引人注目的行动仅是少数情况，在大多数时候，这些私营军事公司都保持低调。对于法国私营军事公司在非洲大陆的崛起发展，该公司总裁鲁塞尔表示“私营军事公司，特别是法国私营军事公司在非洲具有广阔的市场，因为它们受益于法国在非洲大陆的影响”，同时补充道，“正规军的人数正在下降，且往往缺乏技术技能，一些武装团体活动的地带也尚处于无政府地带，这些地区的武装力量结构都需要重新调整。另一方面，在非洲的法国私营军事公司正在效仿美国在伊拉克和阿富汗的私营军事公司模式，那里有20万私人士兵在执行任务”。
　　案例2：非洲的私营安保公司——科尔塔克公司（Cortac）
　　根据南非国家私人安保行业监管局的数据，南非拥有世界上最大的私营安保行业之一，该行业雇用的员工比南非警察还多：在南非，人口超过5900万人，失业率超过30%，但有200多万人在该行业工作。
　　科尔塔克公司是南非主要的私营安保公司之一。根据网站主页的内容显示，该公司是一家“高端风险管理和解决方案提供商”，业务涉及采矿、工业、商业、农业、住宅和活动领域，并提供六大类的业务服务。一是“空中”业务，即使用无人机和有人驾驶航空器解决方案，如测量、检查、探测和环境管理、事故和事件管理以及安全监控等。二是提供“指挥中心”方案，即由专业人员利用最新技术平台进行集中监控、监督、升级和报告。传入的信息将被映射和建模，以协助战术和行动情报及决策制定。三是提供“技术解决方案”，即可满足业务流程控制、健康与安全评估类安保要求，如门禁系统、传感器、触发器和摄像机等监控和监视系统，以及面部和车牌识别摄像机、热像仪和入侵检测摄像机等。四是提供“防卫”能力业务，该公司以特种安全部队采用的方法为基础，提供自卫训练、枪械训练、相关设备和枪械销售等业务训练。五是“战术解决方案”，通过部署武装或非武装战术人员和警犬部队，提供积极主动、量身定制的解决方案。六是“风险解决方案”业务，即风险管理部门负责识别影响贵重资产的风险和威胁，并实施多方面、多层次的风险缓解解决方案，如风险调查、验证检查、贵重货物护送和近身保护服务。此外，要想获得科尔塔克公司的安保职位，申请者需要有驾照、枪支能力证明和无犯罪记录，因此许多申请成功者都是南非的退伍军人和前现金转运警卫人员。
　　实践中，以科尔塔克公司为代表的南非私营安保公司为南非警方提供了诸多额外支持。在夜间，许多科尔塔克公司的安保人员身着迷彩服、手持步枪，在街上巡逻，其数量上远远多于警察。据媒体报道，一位科尔塔克公司的老员工坦言，在南非城市的一些富裕的郊区，“人们更依赖我们，而不是警察”。

　　（二）非洲关注推动对该行业的软法治理
　　第一，非洲联盟、西非国家经济共同体等非洲区域和次区域性组织意识到对私营军事和安保部门进行管控的重要性，推动非洲各国在多个层面达成了数项监管倡议措施。
　　以非盟为例，近年来，非盟在促进非洲大陆安全治理方面发挥着关键作用，规范在非安保公司的管理和监督也成为该组织合作的重要议题之一。在2014年10月举行的非洲民主、人权和治理问题第三次年度高级别对话上，非盟呼吁各国投入更多资源用于管理、监测和规范国内或国外的私营安保公司（ESP）。非盟高级别会议呼吁非盟委员会努力通过一项包含私营安保公司的活动标准和最佳做法的行为守则。同年，非盟发布《安全部门改革政策框架》，将包括私营安保公司在内的非国家安全机构列为安全部门的组成部分之一。在这一政策框架中，非盟谴责“区域经济共同体、成员国还有其他国际合作伙伴等在非洲安全部门改革活动中使用私营军事公司”。针对成员国使用私营安保公司服务的情况，非盟也指出“应遵守规范私营安保公司活动的相关国际、区域和国家框架”。总体而言，在非洲区域安全部门改革框架内，非盟对私营军事公司的参与持消极态度，对私营安保公司发展的态度也较为谨慎。
　　2015年5月7日，非盟负责保护人权的机构“非洲人权和人民权利委员会”通过了《关于非洲反对恐怖主义的原则和指令》，其中用专章篇幅论述了在非私营安保公司的问责制问题。第八章“私营安保公司的问责制”强调，各国必须确保其授权的私营安保公司（军事和非军事）遵守国际人权法、国际人道主义法和国际难民法。特别是，各国必须确保对私营安保公司进行彻底调查和充分审查；公开私营安保公司的身份及其职能、权力和豁免权；对其人员进行彻底调查和充分培训，包括国际人权法、国际人道主义法和国际难民法相关规范方面的培训；采取适当措施防止任何侵权行为；要求公司及其人员及时向主管当局报告可能发生的侵犯人权案件；对任何侵权行为的责任人进行必要或适当的行政、纪律或司法制裁。2015年11月，在《关于〈非洲人权和人民权利宪章〉第4条“生命权”的一般性意见》中，非洲人权和人民权利委员会强调，各国有义务确保私营军事和安保公司在任意剥夺生命或参与此类行为的情况下对其行为负责。这份评注中还特别提及了“跨国问责制”的重要性，指出“各国必须确保追究在本国领土或管辖范围内造成或促成任意剥夺生命的私人和法人的责任，包括私营军事和安保公司。原籍国应确保对任何域外侵犯生命权的行为追究责任，包括其国民或设在其境内或其管辖范围内的公司犯下的侵权行为，或他们促成的侵权行为”。
　　第二，非洲国家也较为关注规范私营军事和安保行业的软法框架。例如，2008年9月17日，由瑞士政府和红十字国际委员会发起一项政府间倡议，并通过了《蒙特勒文件》，这是一项旨在确定分别适用于母国（私营军事和安保公司所在的国籍国）、合同国（使用私营军事和安保公司服务的国家）和领土国（私营军事和安保公司开展业务的国家）的准则文件。《蒙特勒文件》是一个不具约束力的法律框架，因为它没有规定新的法律义务。然而，这是第一份主张国家根据国际法特别是国际人权法和国际人道法对私营军事和安保公司所承担义务的国际法文件。同时，无论在和平时期还是武装冲突局势中，《蒙特勒文件》指出国际社会都应该采取措施加强对私营安保部门的监管、提高透明度和问责制。
　　然而，在对《蒙特勒文件》倡议的进展情况评估中发现，这份倡议性文件对于私营安保行业发展迅猛的非洲大陆影响甚微，在54个签署了该倡议的成员国中，只有5个非洲国家。然而，整个非洲大陆私营安保部门的规模不断增大，对其活动进行监管显得愈发必要，而《蒙特勒文件》也致力于为各国制定或加强国家法律和政策框架提供实用工具和实质性建议。为此，《蒙特勒文件》论坛分别于2014年、2015年在达喀和亚的斯亚贝巴举行了区域会议，汇集了非洲32个国家、区域和国际组织以及专家，共同研究安保私有化对非洲大陆的影响、机遇和挑战。

　　二、非洲部分国家的私营军事和安保公司实践

　　1.科特迪瓦
　　自2002年以来，科特迪瓦的私营安保部门已成为一个重要行业，在该国的安保工作中发挥着重要作用。2002年至2010年间，科特迪瓦的一次暴力武装冲突严重影响了该国的安全局势。这场冲突也引发了该国私营安保公司的迅速发展。在此次冲突结束后，2012年，科特迪瓦实施了“解除武装、复员和重返社会”（DDR）计划框架，许多前战斗人员可以选择在私营安保部门就业，以此作为他们重返社会的一种手段。然而，未参与这次复员方案进程的前战斗人员仍有约1.9万名。最新资料显示，当前在科特迪瓦全境约有400家私营安保公司和逾7万名员工。
　　在法律规制方面，科特迪瓦有近20年有关私营军事和安保公司的立法规范的法律经验。2005年2月3日，该国颁布第2005-73号《关于规范私营安保活动和资金运输的监管法令》，随后，又陆续颁布2007年2月2日第148/MS/CAB号《关于私营安保公司人员使用枪支的条件的法令》、第149/MS/CAB号《关于人员、制服和车辆的特殊性的法令》和第150/MS/CAB号《关于私营安保公司人员的许可程序的法令》等，作为对2005年监管法令的配套和补充。不过，2005年法令及其配套法律框架只涉及私营安保公司，不包括私营军事公司的活动和服务，对于后者，目前没有明确的法律框架规定。
　　2.尼日利亚
　　过去几十年来，尼日利亚的国内安全挑战激增，令尼日利亚对私营安保服务的需求不断增加，私营安保业务急剧增长以补充传统安保力量的不足。针对政府设施、私营企业和公共场所的不安全因素不断增加，无论是在乍得湖地区，还是东北部的叛乱、南部和东南部的绑架以及西南部的银行抢劫等有组织犯罪问题，都给尼日利亚警察、军队、安全和民防团（NSCDC）等国家公共安全力量造成了巨大压力。
　　为了应对这种压力，尼日利亚的私营安保公司已成为一种重要的、日益普遍的补充。据有关数据显示，截至2019年2月，约有1110家私营安保公司在尼日利亚获得许可运营，约有740家未经注册的私营安保公司正在办理手续，尚未开始运营。仅在2018年，在尼日利亚注册的私营安保公司就雇用了多达82.85万人，2016年、2017年这一数字分别是77.15万人和79.12万人，可谓增长迅速。
　　迅速增长的私营安保公司对尼日利亚当局的监管也提出挑战。尼日利亚对该行业的法律监管和规制较早。1986年，尼日利亚颁布第23号《私人安保公司法》，不过，该法仅针对规范私营安保公司的活动和服务进行监管，不包括私营军事公司。根据2007年《尼日利亚安全和民防团法（修正案）》的规定，尼日利亚安全和民防团（The Nigerian Security and Civil Defense Corps）是监督尼日利亚私营安保公司的法律机构。2018年，该国颁布《私营安保公司条例》，进一步细化该行业的活动监管规范措施。不过，实践中，该行业仍然普遍存在业务规范和专业行为标准不高的问题，大多数私营安保公司的能力和专业水平低下，在执行任务活动中不道德、不专业的做法比比皆是，人权侵犯风险日益增大。
　　3.南非
　　有数据统计，2021年第一季度，南非当局记录的犯罪率比2020年同期增加了60%以上。仅在2021年4月至6月期间，全国就发生了5700起凶杀案，起因包括暴力谋杀、入室盗窃、绑架勒索等。当前，南非拥有近9000家注册私营安保公司和超过50万名注册私营安保公司人员，人数是南非警察的四倍多。
　　关于私营军事和安保行业在该国规模庞大的原因，一些分析人士认为，一是因为南非民众对公共警察服务缺乏信任，二是因为与其他非洲国家相比，南非贫困程度较低，更多家庭和企业能够负担得起私营安保服务。与此同时，南非政府对该行业部门也表示关切，这可能与该国“前战斗人员重返社会”的政策有关。在南非，有许多前战斗人员参与私营军事或私营安保公司的情况，特别是南非国防军（SADF）。他们的活动并不局限于非洲，当前，在伊拉克仍有相当数量的南非私营安保部门工作人员。换句话说，私营军事和安保行业为退役军人提供了出路，尤其是在非洲和其他冲突频发的国家和地区。
　　由于私营军事和安保行业增长迅速，南非很早就通过立法规范外国军事援助、私营军事与安保公司等问题。在南非，“在国外开展业务的私营军事公司”主要受1998年《外国军事援助监管法》调整，“在南非本土开展业务的私营安保公司”主要由2001年《私营安保行业监管法》调整。换句话说，在南非，私营军事公司和私营安保公司受两个不同的法律监管框架管辖。
　　就私营军事公司而言，南非执行成果公司是南非第一家在国际市场上开展业务的私营军事公司。20世纪90年代，由于开展的活动和行动在安哥拉和塞拉利昂冲突中的活动遭到阻碍，1998年，南非政府通过了《外国军事援助管理法》。随后几年，南非私营军事和安保服务公司规模越来越精细化、专业化，主要参与非战斗活动。此外，国家常规武器管制委员会（NCACC）在南非私营安保行业管理中发挥着重要作用，因为在冲突地区开展业务的私营军保公司经常需要出口武器。在《外国军事援助管理法》的框架内，国家常规武器管制委员会不仅负责处理武器销售申请，同时也就相关外国军事援助问题向国防部长提出建议。就私营安保公司而言，在南非的私营安保公司受私营安保行业监管局监管，所有公司必须在私营安保行业监管局注册。2013年，在2001年《私营安保行业监管法》的基础上，南非进一步颁布《私营安保行业监管行为守则》，旨在保持质量标准，根除私营安保行业内的违法犯罪行为。该守则对所有私营安保服务提供商具有法律约束力。
　　自2020年起，南非就通过接连的禁闭措施抗击地方性暴力活动，但受到有组织犯罪活动、轻小型武器扩散等因素影响，该国的犯罪率仍在不断攀升。持续增长的暴力事件促使南非的私营军事和安保行业不断发展。面对暴力事件的激增和私人安保行业的不断发展，南非当局也希望加快对于该行业的规范和监管进程。2021年10月，南非颁布《私人安保行业管理条例修正法案》，旨在对该行业进行专业化、规范化管理。具体而言，该法案的关注重点，一是旨在为员工提供更好的保护，尤其是经常面临危险情况和成为袭击目标的现金运送工人；二是明确了对私营安保行业员工的最低培训要求，以提高他们的业务执行效率和自我保护能力；三是加强对私营安保公司内部培训水平的监管以及对该行业工作人员身体情况的检查。目前，一些在南非的私营安保公司已声称达到了这方面的要求。如在约翰内斯堡的科尔塔克公司，该公司雇用了许多退役军人和现金转运代理人员，要求公司内从业人员拥有有效的驾驶执照、经过证明的枪械操作技能和无犯罪记录。
　　值得注意的是，2021年《私营安保行业管理条例修正案》规定了一项义务，即“在南非的私营安保公司必须由南非国籍人员拥有51%的股份”。南非政府在“出于国家安全形势需要”下可以进一步提高这一比例。对于南非当局来说，这项约束私营安保公司董事国籍的规定，是一项旨在保护国家安全的措施，以防在南非领土上出现的外国势力通过这些公司影响国家安全。然而，该规定也引起了诸多争议，批评者认为这项措施是对企业自由化的阻碍，并可能会对公司投资产生消极影响。
　　4.喀麦隆
　　在喀麦隆，私营军事和安保部门在打击违法犯罪、维护公共治安、创造就业机会方面都发挥了重要作用，被认为是对国家治安维护力量的重要支持。
　　在喀麦隆私营安保行业领域，该行业的有关立法和监管框架较为成熟。1997年，喀麦隆通过第97/021号《私营安保公司活动管理法》，2005年。又通过颁布第2005/031号法令进一步明确了1997年法律的适用条件。例如，2005年法令细化规定了安保公司的组成要求和申请审查要求、私营安保公司及其工作人员的活动和行为要求、安保公司所需设备的类型、数量以及使用这些设备的条件等。同时，还成立了负责审查私营安保公司成立申请授权和活动监督的委员会。换句话说，有别于一些国家由负责国内安全的部委主导管理不同，在喀麦隆，负责授权许可和监督私营军事和安保公司活动的是一个部际间机构，由负责国内安全的部委或地方政府领导。此外，喀麦隆对于私营安保公司的国家登记制度也较其他非洲国家更具前瞻性。联合国人权高专办的一份报告显示，几乎所有的非洲各国都为私营安保服务许可授权、人员甄选标准等问题制定了相关的标准或规定。然而，关于私营安保公司的国家登记备案制规定较少。这方面，非洲目前只有喀麦隆规定了国家有关授权机构“掌握私营安保公司的国家备案记录”的义务。随后，喀麦隆又颁布了第2014/027号法律、第2015/407号总统令等各种规范私营安保公司活动的法律和法令。
　　可以说，喀麦隆针对私营安保公司的法律监管框架较为完备且严格。然而，尽管有这样相对完备的法律框架，但喀麦隆的私营安保部门仍面临重大挑战。实践中，喀麦隆的许多私营安保公司仍在不受法律约束的情况下运作，在该国运营的大多数私营安保公司既没有注册，也没有许可证。在各种社会紧张局势和恐怖主义威胁的背景下，不受政府控制的私营安保公司对喀麦隆的人权构成了重大挑战。此外，尽管有这样的法律框架，但这些法律法规也因缺乏配套监管框架和更明确的执行规章而受到诟病。
　　5.塞内加尔
　　与西非次区域的许多其他国家相比，塞内加尔是一个政治经济局势相对稳定的国家。塞内加尔的私营安保公司最初提供的主要是家庭保卫服务和私人机构的安保服务。随着私营安保服务供求关系不断变化，现在在该国的私营安保公司业务范围还扩展到对公众人物的人身保护、现金转运等服务。然而，自1982年以来，塞内加尔南部的卡萨芒斯一直存在分离主义叛乱，该国东部地区和马里接壤，边境冲突不断。尽管塞内加尔巩固了其作为该地区国家标杆的地位，但近年来其政治和体制状况却每况愈下，其国内安全和治安部门也显得力不从心，尤其是缺乏人力物力，难以解决城市犯罪和青少年犯罪等令人头疼问题。在该背景下，该国的私营安保公司在维护国内社会治安、打击违法犯罪方面发挥了重要作用。此外，私营安保部门的不断发展也给当地提供了许多就业机会。
　　塞内加尔对于私营安保公司的法律规制也启动得比较早。1978年，塞内加尔政府通过了第78-40号法律，明确禁止私人维持治安，并要求任何为私人财产提供监视、警卫和护送服务的公司必须获得授权。该法将私营安保公司置于商业部门的集体劳动协议之下，但并未考虑其活动的特殊性。2003年，塞内加尔颁布第2003-447号法令对1978年法律进行了补充，规定了为私人财产提供监视、警卫和护送服务的条件。近年来，塞内加尔进一步推动对私营安保部门的改革，2018年，该国内政部成立了一个有关私营安保行业活动的技术委员会，该技术委员会正在起草一部新的私营安保部门监管法。
　　6.肯尼亚
　　私营安保公司已成为肯尼亚国内安全保卫的重要力量之一。该行业已遍布全国，覆盖城市和农村地区，服务范围广泛，与国家服务形成互补，特别是为私人住宅和机构建筑提供安保和巡逻服务。
　　该国私营安保行业发展较快、市场广阔。数量上，该国的注册私营安保公司数量超过1000家，雇用约80万人，此外还有30多万非正规就业人员。该行业的年营业额估计超过3000亿肯尼亚先令，是肯尼亚最庞大、发展最快的国内产业之一。行业结构上，肯尼亚的私营安保行业由几家大型跨国公司和较小的本地注册公司组成。大型跨国私营安保公司控制着很大的市场份额，它们提供的服务标准相对高于小型本地公司。不过，各私营安保公司之间竞争激烈，员工待遇标准普遍较低。
　　虽然存在着巨大的市场需求且发展迅速，但肯尼亚的私营安保行业的规范化建设并不完善，未能及时跟上行业的增长和发展，长期以来缺乏专门针对私营安保行业的法律，专业化管理缓慢、问责制缺失。针对这种情况，2016年，肯尼亚颁布《私营安保监管法》，对在肯尼亚境内、境外运营的私营安保公司、私营安保服务行业与负责安全事务的国家机构之间的合作框架等问题进行规范。
　　7.加纳
　　相比其他非洲邻国，加纳一直被视为和平与稳定的绿洲，也是西非经济的领头羊。在加纳，黄金和石油等丰富的自然资源使其成为采掘业的中心，每年吸引着大量外国投资。尽管加纳经济相对稳定、健康发展，但仍然面临着种种安全挑战，如非法武器扩散、非法采矿等。
　　该国目前监管私营安保行业的主要法律为1992年第1571号《警察部门（私营安保组织）条例》。该条例规定，内政部和加纳警察局负责监管私营安保行业。虽然该条例确实存在，但并未公开，因此也遭受条例内容不够充分、不够详细、无法对该行业进行有效监管的种种质疑。另据数据显示，加纳目前未经注册的私营安保公司数量大大超过已注册数量，有约1900家未注册的和400家注册的私营安保公司。不过，值得注意的是，加纳不仅批准了1977年《非洲统一组织消除非洲雇佣军制度公约》，也是签署了《安全与人权自愿原则》的少数几个非西方国家之一，该原则要求公司在尊重人权的框架内运营。可以看到，加纳在规范雇佣军制度、规范安保私营化方面的立场态度较为先进，尤其是关注到公司运营中所涉及的人权问题。总体来看，虽然加纳整体社会治安情况较好，但受其自然资源开发潜力和有组织犯罪等多重因素影响，其私营安保行业仍然面临着一些挑战，对于该行业的规范化建设还远未成熟。
　　8.马里
　　私营安保公司在马里社会和经济中发挥着重要作用，提供了许多就业机会，并带来了税收。私营安保公司的客户群日益多样化，包括许多政府机构、私营公司、银行、外交使团以及个人。据数据统计，截至2015年12月底，在马里共有263家获得许可的公司。
　　2012年至2013年期间，马里经历了其历史上最严重的国内危机，北部的叛乱团体领导了一场反对执政政府的公开运动。这场多层面危机导致了马里犯罪率的直线攀升，恐怖袭击时有发生。这些事件亦使该国陷入了前所未有的人道主义和安全危机，并引发了许多严重的侵犯人权行为。由于马里的国防和安全部队缺乏应对新威胁的能力，马里国内和国际的私营安保公司激增，为该国提供包括建筑物监视安保、人员和财产保护、人道主义车队护送以及现金运输等多样化服务。2013年，马里开始实施“建设和巩固和平”的政府行动方案，其中一项主要措施就是安全部门改革。该改革于2014年启动，但被批评为停滞、过时和不协调。尤其是未考虑到私营安保公司在建设和平与安全方面发挥的至关重要的作用，因此有专业人士建议，私营安保公司必须成为马里当局今后开展安全部门改革的一个组成部分。
　　在法律规制方面，目前，马里的有关法律框架只涉及私营安保公司，不涉及私营军事公司。在马里开展业务的私营安保公司主要受关于负责监视、警卫、资金运输和人员保护的私营公司的第96-020号法令监管。该法令禁止私营安保公司人员从事某些与警察和武装部队活动相关的行为，如维持公共秩序、巡逻、逮捕、拘留、携带和使用火器等。同时还规定，任何人如果受到纪律处分或被判处监禁，不得成为私营安保公司的董事、合伙人或雇员。该法律随后经第2017-014号法律进行了部分修改。此外，马里还颁布第96-064号《有关私营安保公司有权开展的活动法令》、第2011-0589号《关于私营安保公司条例的适用方式的法令》等后续法规作为配套补充。例如，第96-064号法令规定，根据相关法律，安全部门只能在有明确需要的情况下向私营安保公司提供培训其人员的技术支持材料。
　　9.坦桑尼亚
　　冷战后，坦桑尼亚开始经济自由化进程，该国私营安保公司的数量一直在增加，是一个快速增长的行业。如今，该国私营安保人员的数量已经超过了该国警察部队的人员数量。目前，该国有500多家私营安保公司和大约100万名私营安保人员。当前，该行业在坦桑尼亚的发展主要遇到两个问题，一是该国的私营安保公司人员的工作条件恶劣，二是缺乏对不当行为和侵犯人权行为的监管和处罚。
　　首先，在坦桑尼亚，采掘业发展迅猛，尤其是金矿开采部门，一些私营安保公司人员主要负责保护矿山和其他采掘公司的安全。不过，受到利益驱使，该国非法采矿的现象十分普遍，往往导致非法采矿者与公共或私人安全部门之间的冲突。同时，恶劣的工作条件更是增加了私营安保公司人员不当行为的发生频率，他们在所保卫的矿区对抗非法采矿者袭击时往往过度使用武力，但由于缺乏行业活动监管和问责制，使得该国私营安保行业发展所带来的问题更加复杂。
　　其次，该国缺乏针对私营安保行业规范和监管的法律框架。在坦桑尼亚，根据该国《警察部队辅助服务法》第322章的规定，私营安保公司隶属于坦桑尼亚警察部队及其社区警务部。不过，私营安保公司人员有别于一般警务人员，因为他们的安保服务是与个人、公司或机构等签订的合同。根据该国《公司法》规定，私营安保公司必须向该国商业监管和许可管理局（BRELA）注册，并获得该国警察部门颁发的许可证。然而，一旦私营安保公司从商业监管和许可管理局获得许可证和执照，就没有任何组织或法律对其活动进行监管。由于私营安保公司不是警察部队的正式成员，在使用武力方面不受法律保护，因此他们必须遵守2002年颁布的《武器和弹药法》，该法要求个人拥有枪支必须获得授权。有报告称，坦桑尼亚的一些私人安保人员确实携带枪支，但他们是否获得授权尚不得而知。
　　总体而言，尽管该行业的规模在不断扩大，但却没有具体的法律框架来规范该行业发展，国家层面的监管极少。这不仅无法保证私营安保公司人员享有合法、适当的工作条件，还对私营安保公司人员的问责制造成了障碍，这些都是该国今后私营安保行业规范化发展所要面对的问题。

　　三、非洲私营军事和安保公司面临的行动挑战

　　非洲许多国家都有关于私营军事安保服务许可、授权以及安保公司人员招募标准的规定，也有国家内部各有关政府部门间职责的原则性内容。但是，当前非洲许多国家的有关立法存在明显的监管漏洞，也缺乏针对该行业问责的具体规则。同时，相关法律规则中也很少提及公司及其人员遵守国际人道法、国际人权法标准以及对受害者补救等情况。

　　（一）立法上，缺乏国家监管法律制度框架
　　在塞内加尔，各类新型威胁的不断涌现导致该国安全形势发生变化。塞内加尔有关私营安保公司的国家立法显然不够充分，1978年的法律和2003年的法令没有考虑到私营安保行业的发展，以及国内国际形势所带来的新需求，在制度上存在诸多缺陷。例如，针对私营安保公司的法律框架中缺乏集中登记制度，其运营也缺乏透明度，使人难以了解这些公司的人力、财力和物力情况。同时，塞国政府部门对该行业部门的监管不足、监督不力，也缺乏健全的问责制度，官商勾结腐败、影响法律有效实施的情形时有发生。有专家表示，该国现行法律制度似乎主要有利于私营安保公司的所有者。
　　在科特迪瓦，对私营安保公司行业的监管仍处于建设阶段。有专家指出，该国关于私营安保公司的现行法律要么已经过时，要么执行不力，且这些法律规则也没有考虑到该行业的最新发展。当前，该国法律对私营安保公司进行监督和监管的主要制度是通过发放许可证，但是在科特迪瓦运营的大多数私营安保公司根本没有这种许可证，大多数都是非法运营。就算是申请许可证的程序，其时间也较为冗长，往往长达6个月。此外，该国也缺乏对私营安保公司人员进行背景调查以确保其以前没有参与侵犯人权行为的规定，许多私营安保公司内部也缺乏相关行为守则，这也进一步加重了该国私营安保行业的无序化、混乱化局面。
　　在肯尼亚，虽然在2016年该国颁布了《私营安保监管法》，但该法律的内容较为原则且存在一定的法律真空地带，与此同时，该法律的实施并未取得很好的法律效果。例如，该法律在执行方面遇到的一大挑战，就是公司及其工作人员的注册与许可有关，一些私营安保公司没有完全遵守许可证延期等监管要求。同时，国家层面的审查程序也漏洞百出，如缺乏集中登记制度、缺乏该行业从业人员的数据信息等，都增加了招聘不合格员工的风险。
　　在南非，针对私营军事和安保行业的监管法律也存在执行不力的问题。联合国一份报告指出，由于南非《外国军事援助管理法》的实施，许多私营军事公司搬迁或转入地下以逃避监管。尽管有许多私营军保公司在没有适当授权的情况下开展业务，但缺乏对其非法活动的起诉，加剧了非法行为。与此同时，南非私营安保监管机构能力也有限，虽然根据《私营安保监管法》，南非建立了私营安保监管局来履行有关私营安保公司的调查监督职能，但该机构人手严重不足，大大限制了其有效监管该行业和防止犯罪活动的能力。
　　（二）实践中，存在侵犯人权的现象和风险
　　非洲许多国家有关私营军事和安保公司的立法并未体现出人权和人道主义方面的关注。由于私营军事和安保服务的跨国性质，这些公司人员使用武力参与敌对行动的可能性非常高。但是，非洲许多国家针对该行业是否可以使用武器问题的规定普遍缺失，同时许多私营军事和安保公司人员自身也不熟悉人权标准。如此一来，私营军保公司使用火器的情况很可能导致侵犯人权。针对这些公司行为所带来的监管和问责漏洞巨大，可能导致诸多基本权利及其衍生问题，如安全权、生命权、禁止任意剥夺自由、禁止酷刑、残忍、不人道或有辱人格的待遇，以及受害者是否具有获得有效救济的权利和途径，等等。在联合国高专办的调研报告中指出，调研的八个非洲法语国家没有一个在其监督机构的职责中要求遵守国际人权法和国际人道主义法律标准。
　　虽然一些非洲国家明确禁止私营安保公司使用枪支，但仍有许多国家，如肯尼亚、加纳等国，在其国内立法中并未提及是否允许使用枪支问题。实践中，目前肯尼亚的大多数私营安保公司也没有对其雇员进行适当和充分的背景调查，以评估他们是否有资格携带枪支。私营安保公司也往往没有能力或不愿意投资为其雇员提供有关处理和管理枪支的培训，也没有对其拥有的枪支进行适当维护和储存的能力。为了避免对一些基本人权，如安全权和生命权造成潜在风险，联合国人权高专办曾强调，必须明确区分私营军保公司与警察、武装部队的活动，禁止私营军保公司人员参与战斗和雇佣军相关活动，并保证在所有其他活动中只允许适当、授权和相称地使用武力。
　　从非洲国家实践来看，在科特迪瓦，私营安保公司业务开展不充分或不当会给公共安全带来风险，直接影响到个人和财产的整体安全。例如，一些科特迪瓦的私营安保公司采取视频监控手段，对于个人基本权利和自由带来影响。该国私营安保公司的人员培训也缺乏标准化，尤其是也缺乏关于保护基本权利和自由的规则类培训，人员技能和素质参差不齐。此外，有数据显示，该国45%的私营安保公司存在使用未经国家授权的武器的情形，从而增加了因基本权利保护培训不足而导致侵犯基本权利的可能性。
　　在塞内加尔，私营安保公司人员的工作条件和该行业的总体地位是一项挑战。据报告，私营安保公司工作人员的工作条件往往很差，有时可能构成对人权的侵犯，如工作场所没有厕所、没有用餐时间、工资低，且存在非法解雇现象。除了所报告的恶劣工作条件外，该行业虐待工人的现象可能很普遍。由于该国就业机会稀缺，这些私营安保公司人员害怕被解雇，这也阻碍了他们提出申诉或组织工会维护其权利。此外，在塞内加尔，私营安保公司在招聘过程中不会对招募人员的国际人道主义法或人权法知识进行评估，也不会对他们进行这些方面的强制性系统培训。这也导致塞内加尔私营安保公司数量激增情况下，人员素质良莠不齐，执行任务时侵犯人权的情形时有发生。
　　在肯尼亚，私营安保公司侵犯人权的案件屡见不鲜。针对该国的报告中也特别提到了在工作场所发生的主要针对女工的性交易和性剥削案件。报告还指出，对私营安保公司人员的基本培训很少涉及人权问题，也没有对《蒙特勒文件》等国际软法规范进行充分考虑和回应。■
　　
　　（本文系湖北省教育厅哲学社会科学研究项目“非洲警察组织与中非警务合作机制研究”，编号为21Q217的阶段性研究成果。）
　　【作者简介】付琴雯，湖北警官学院国际警务系讲师，法学博士。
　　（责任编辑：冯苗苗）