文/张钰

　　美国咨询公司盖洛普（Gallup）2021年11月18日发布的《2021年全球法律与秩序报告》显示，瑞士的法律与秩序指数高达93分，与中国、阿联酋并列第二。盖洛普全球法律与秩序指数是根据居民对当地警察的信心、对自身安全的感受以及过去一年中盗窃、人身伤害或抢劫案件发生率得出的综合评分。纵观近年的《全球法律与秩序报告》，以安全、宜居著称的瑞士在法律与秩序指数全球排名上一直名列前茅。瑞士官方语言有四种，分别为德语、法语、意大利语和罗曼什语，其中讲德语的人口约占70%，讲法语的人口约占19.2%。在瑞士26个州中有17个州是德语州，日内瓦、汝拉、纳沙泰尔和沃州是法语州，伯尔尼、弗莱堡和瓦莱州是德法双语州，提挈诺州是意大利语州。瑞士各州警察各成一体、各具特色，同一语区的警察制度又有相似之处。
　　
　　一、瑞士联邦制度与警察制度

　　瑞士拥有独特的政治体系结构。瑞士面积虽小，但其悠久历史使其拥有相对较多的主权实体。主权原则可以追溯到瑞士成立时期，当时各州结盟，互帮互助，来防止落入他人统治之下。如今，26个州组成了联邦，联邦与各州的作用相似，各州在许多领域可自主运作。《瑞士联邦宪法》规定了州的主权，每个州又进一步划分为不同的市镇。与其他国家相比，瑞士国内受联邦政府监管的领域极少，且瑞士人民也强烈捍卫这种联邦制。鉴于瑞士各地区之间存在语言和文化差异，进而导致不和或摩擦，而这种基本独立的实体制度以及直接民主制度则能保证政治上的稳定。
　　权力下放充分反映在瑞士警察体系中。各州对警察事务拥有管辖权，这就是为什么每个州都有自己的州警察，在一些州内有市镇警察。虽然瑞士有一个联邦警察局，但联邦职能有限，而且一般遵从“州优先”的原则，即把决策转移到最低的实操层面。总的来说，瑞士的主权实体由三个层级组成：市镇、州和联邦。瑞士的联邦结构和各州在警察事务上的主权决定了瑞士没有统一的国家警察组织，瑞士警察的结构正是其联邦体制和国家三级行政区划的体现。瑞士的警察分为三级：联邦警察、州警察和公共警察。从人数上来讲，瑞士联邦、州、市镇公共警察和边防卫队共有约23000名，联邦总人口为860万，警察与人口比例为2.67‰。

　　（一）联邦警察
　　联邦警察局。作为瑞士国内安全事务的信息、协调、合作和分析中心，主要包括以下负有专门职责的单位：联邦刑事警察司，执行刑事调查；联邦安全司，履行联邦警察局的安全职责；国际警察合作司以及警察体系和身份证明司。
　　联邦刑事警察司。由总检察长办公室授权，代表其行使职权，负责调查和起诉更为复杂和具有国际性质的犯罪。具体包括金融犯罪，恐怖主义及恐怖主义资助，涉及爆炸物的犯罪活动，非法搜集情报，涉及联邦选举和投票的犯罪，违反关于战争物资、核武器、军民两用物品和特定军事物品以及民用航空的法律的罪行，腐败，种族灭绝，伪造货币，以及执行国外的调查委托书等。联邦刑事警察还协调州际和国际调查，并确保与国际刑警组织交流警察信息。
　　联邦安全司。该司负责保护联邦官员和建筑物（包括瑞士驻外使领馆）以及根据国际法须提供保护的人员和建筑物设施，并负责瑞士联邦民用建筑的结构、技术和组织安全战略。
　　2003年，瑞士打击人口贩运和移民走私协调处得以建立，目的是保护受害者、起诉犯罪分子并进行犯罪预防。虽然相关任务由联邦政府和各州承担，但瑞士打击人口贩运和移民走私协调处负责各实体之间的协调，其报告也是政治决策的基础。2003年，瑞士网络犯罪控制协调处纳入联邦警察局。瑞士网络犯罪控制协调处负责监测互联网，并参与犯罪预防工作。如果有疑似犯罪行为，相关档案将转交给各州，由各州决定是否提起刑事诉讼。
　　2009年，特别行动组（The Special Task Force）纳入联邦安全司，如果发生劫持人质和勒索外国和本国官员这类情况，可以调动特别行动组。瑞士的银行保密制度凸显了瑞士洗钱举报办公室的重要性。瑞士洗钱举报办公室的职能是在金融中介机构和执法当局之间进行过滤和沟通，接收和分析有关洗钱、资助恐怖主义、犯罪活动所得资金等可疑活动的报告。如有必要，信息随后会被移交给执法机构。
　　联邦国际警察合作司。联邦国际警察合作司的职责包括两方面，一方面是负责州警察之间在国家一级的协调，另一方面是国际一级的协调，负责双边和多边警察合作的业务和战略发展，包括与欧洲联盟和申根地区在执法领域的合作等。此外，国际警察合作司是双边、国际刑警组织、欧洲警察署和申根相关通信的单一联络点，负责参与调查的机构之间的信息交流，向国际和国家伙伴提供中央警察数据库，国际警察合作司还管理瑞士驻外使馆的警察专员和在瑞士的外国警察专员。

　　（二）州警察
　　瑞士各州警察负责维护法律和秩序，不隶属于联邦当局。每个州警察的首长都属于州政府的工作人员，各州警察的法律制度和财政制度都由州议会来制定。各州的警察还具备司法警察的职能，也在发生重大灾害时充当协调机构。各州有权自主决定内部警察部队的结构。根据每个州独立组织其警察队伍的原则，三个语言区之间的警察结构也存在差异。德语州将其警察分为三个主要部门：刑事警察、治安警察和交通警察，其中治安警察的职责更为笼统，即负责维护法律和秩序，刑事警察任务更为具体，即负责调查犯罪；法语州则有两个主要部门：“宪兵队”（由治安警察和交通警察组成）和“保安局”（相当于刑事警察）；讲意大利语的提契诺州的警察则按照地域进行划分。此外，州警察部队还包括特警司、干预司和诸如湖泊警察和机场警察在内的特别机构。
　　以在中国知名度较高的瑞士旅游胜地卢塞恩州为例，卢塞恩州有30万人口、30个警察局；州首府卢塞恩市有7.6万人口、两个警察局。从组织角度看，警务工作是由防暴警察和交通警察、刑事警察、农村治安警察以及城市治安警察等共四个一线警察部门来开展的。除此之外，规划处负责协调涉及多个部门的任务，支持处负责后勤和信息技术，内勤处负责协调培训和组建通信人员的教育管理、人力资源以及警务人员心理服务，特警部门负责处理特殊和较严重的威胁以及打击严重犯罪，例如大规模抗议、足球赛事中流氓闹事等。卢塞恩州警察局还下设以下行政办公室：金融办公室，发放和实施许可的商务警察办公室，执行联邦商业测量设备法办公室以及护照办公室等。卢塞恩州警察非常重视违法预防工作，通过学校教导和普法宣传等形式开展违法预防和犯罪预防。例如，教导儿童和青少年如何遵守交通规则、正确处理互联网和手机中的犯罪内容以及如何应对暴力等，这类预防工作会采取学校班级宣讲、组织特别活动、创建教学计划等形式，也会鼓励教师和家长尽可能到场；针对普通民众的其他预防信息一般印在小册子上进行宣传；警察内部专家也会通过各种途径提供建议：宣传良好品行、提供犯罪援助、举办特定讲座等。

　　（三）公共警察/市镇警察
　　公共警察属于第三层级，设立公共警察的州，要么地理位置分散，如瓦莱州，要么地方社区惯例上高度自治，如苏黎世州和洛桑州等。是否建立公共警察以及决定公共警察职责的权力属于州。公共警察负责一般的法律和秩序、停车执法，有时还负责交通管制。在一些大城市，公共警察还负责刑事案件，但一般来说，公共警察的重要性取决于各州自身。瑞士比较大的州一般具有更大规模、更多职责、更大作用的公共警察，例如伯尔尼州和苏黎世州。瑞士总共有100多支公共警察和市镇警察队伍。目前也有一些较小的公共警察单位将并入州警察队伍。

　　（四）瑞士边防卫队（Border Guard Corps, BGC）
　　瑞士边防卫队是联邦海关总署的部门，隶属于瑞士联邦财政部。边防卫队的职责任务涵盖海关、警察和移民工作等三方面。第一，海关相关职责：包括征收增值税和关税，防止走私和贩运麻醉品、武器、战争物资、危险物质、受保护动物物种、文物和假冒品牌物品等犯罪。边防还有其他经济、贸易和卫生政策任务。第二，警察相关职责：搜查人员、货物和车辆，检测伪造文件和防止国际犯罪等。第三，移民相关职责：防止非法出入境、非法居留、非法就业、人口走私和贩运等。

　　二、瑞士各级警察之间的合作

　　瑞士联邦警察、州警察和市镇的公共警察之间没有管辖和隶属关系，均是独立的。这种独立性是瑞士联邦制的必然，在一定程度上使地域警务的处置更专业、更有效率；但独立警察系统也存在较为明显的缺点：缺乏中央权威以及不统一。虽然警察各个层级组织良好、独立办案，但如果没有中央机构、不同实体之间的合作将很难开展。犯罪活动不会局限在州边界或国边界内，而且虽然瑞士联邦有刑法典，但瑞士每个州都有自己的刑事诉讼条例，缺乏强有力的合作会给犯罪分子留下很大的空间。在全球化迅猛发展的今天，犯罪形式复杂多变，合作也就变得更为重要。此外，欧盟对于瑞士的重要性和影响力也日益增长，这也要求瑞士加强警察合作。这些合作主要在联邦与州、各州之间展开。

　　（一）联邦与州
　　为规范警察活动，促进警察合作、标准化和良好运作，瑞士联邦警察越来越多地与各州进行合作，并开展了一系列改革。通常来说，各州和联邦政府共同承担以下警察职责：保护人员和物品，边境管制，保障空中交通安全，确保国际会议安全以及维护大型活动期间的公共秩序等。

　　（二）各州之间
　　各州警察之间的合作在区域和全国两个层面展开，均已有相应合作机制。在区域合作层面，瑞士各州根据所处地域（苏黎世州和提契诺州除外）分属瑞士中部、瑞士东部、瑞士西北部和瑞士西部四项警察协议中的一个，各州通过区域协议相互合作。在国家层面，瑞士警察系统设立了瑞士州司法和警察局长会议、瑞士城市警察协会等机制和机构，旨在加强州、市镇和联邦政府之间的协调。瑞士州司法和警察局长会议每年举行两次，召集警察和司法部门的州代表，制定共同战略，并为州层面的问题找到解决办法。但是，瑞士州司法和警察局长会议的决定对各州来说通常只是建议，并不具有强制性。会议还成立了若干个委员会，如刑事委员会、交通委员会、战略委员会、国际事务委员会等。

　　（三）其他合作
　　随着一年一度的达沃斯世界经济论坛、欧洲足球杯等国际会议和大型活动在瑞士的举行，瑞士各州警察队伍间合作与协调机制的构建愈加重要。2003年埃维昂八国集团会议之后，一个旨在协调各州之间刑事、安全和交通警察行动的合作委员会成立了。同年，瑞士州司法和警察局长会议成立了为大型活动开展州际合作的工作组。2006年，各州签署了一项关于州际警察特派团的协议，设立了负责协调管理、行政、决策和部署的三个机构，这些机构都服从活动举办州的安排。在世界经济论坛、八国首脑会议等大型会议的举办期间，瑞士武装部队、铁路警察和边防卫队等其他机构可根据需要支持警察。此外，私营保安服务也会在某些活动中提供服务、帮助警察开展工作。

　　三、瑞士的警察教育与培训

　　（一）瑞士警察教育体制
　　瑞士警察教育中没有学历教育，主要是对新招收的警员和要晋升的警官进行培训，这与我国的警察教育体制有很大的不同。瑞士的新警一般从高中毕业生中招募，经过一段时间的培训后上岗。除新警培训外，瑞士十分重视警察的在职教育，入警后继续教育不间断，警察晋升都要进行培训。瑞士警察培训分为初级、中级和高级三个层次。初级培训：新招录的警察经过一年的培训后上岗，警察安全助理（治安协管员）培训时间为五个月，培训内容有法律知识、通讯交通工作、警械枪支的使用、与市民的沟通能力等。中级培训：一般警察的晋升需要有一年的基础培训、五年以上的工作经验，并且有人推荐、经培训合格才能获得晋升。培训内容包括：交通通信设备和警械的使用、与犯罪嫌疑人作战能力、自我防卫能力、违法犯罪人员的帮教等。高级培训：晋升警察高级指挥官一般都要有初级、中级培训的经历；从社会引进的专门人才或硕士以上学位的人才可以直接进入这一级晋升培训。
　　瑞士的警察教学具有较强的针对性和实战性。课堂讲授中重视讨论和学生提问，注意身体素质和警察技能的培训，整个培训过程由校内教学和警察局见习相结合。以日内瓦州警察培训学校为例，在教师配备方面，学校专任教师较少，大部分任课教师是聘用社会上的专家、教授，也有聘请其他州警察局的警察、专家讲课的。在课程设置方面，学校开设的主要课程有：刑事侦查、交通管理、武器警械的使用、暴力和突发事件的处置、射击、外事管理、心理学、人权学等。
　　（二）瑞士警察教育机构
　　瑞士联邦一级没有警察学校，警察的教育和培训一般在州一级组织，也有培训中心是地区性的，由几个州在协议框架内共同管理，个别市也设有培训学校。以下是瑞士警察的一些主要培训中心。
　　1. 瑞士警察学院
　　该学院建于1946年，位于纳沙泰尔市，上级管理部门是瑞士警察学院基金会，基金会由瑞士联邦、州和市共同资助，基金会成员分别由政府官员、警察指挥官、工会组织等有关人员组成。瑞士警察学院既为警官提供课程，也为新招募的警察提供培训。主要职责是：负责全国中、高级警察培训任务；协调全国警察基础教育；组织中、高级警察继续教育；培养警察学校教师；组织编写警察培训教材、出版警察学校资料；协调各州的警察教学培训工作、开展相关研究等。瑞士警察学院的培训场地、教室主要依托全国5个培训中心。
　　2. 州际警察学院
　　该学院位于希茨基奇市，提供基础培训和高级培训，并与瑞士警察学院一起向瑞士警察提供进修机会建议。州际警察学院目的在于实现警务教育的标准化，并将警察培训纳入瑞士综合教育系统。
　　3. 瑞士东部警察学校
　　该警察学校位于阿姆里斯维尔市，为六个州、两个城市和列支敦士登的未来警官提供全面的基础培训。
　　4. 萨瓦坦警察学院
　　该学院为未来的警官提供基础培训，并为警察提供高级培训和专门培训。
　　5. 瑞士警官协会
　　该协会位于卢塞恩州，开设参加与犯罪学或国际刑法相关的高等教育的专门文凭课程。
　　6. 国际警察培训
　　中欧警察学院和欧洲警察学院为欧洲相关国家提供警察培训，尤其是国际警察培训。瑞士通过合作协议与欧洲警察学院开展合作，通过线上和线下的方式广泛参加打击严重犯罪和恐怖主义犯罪培训、警察教育师资培训、大型国际活动的组织安排培训、执法合作和警务信息交换培训等。

　　四、瑞士的国际警务合作

　　近年来，随着跨国新威胁的出现，瑞士越发重视与国际机构和其他国家之间的警务合作。瑞士的国际警务合作主要由联邦警察负责，从三个层面实施。其中，通过国际刑警组织和警察协议的合作正在不断加强，欧洲合作因瑞士加入申根协定得以加强。联邦警察办公室是瑞士国际警察合作的中央机构，帮助建立和维持州警察与执法机构之间以及他们与国际合作伙伴之间的联系。在联邦警察内部，国际合作主要由国际警察合作局及其行动中心和联邦刑事警察局负责。刑事司法协助事项由瑞士联邦司法办公室负责，但有些事项也可能属于联邦警察办公室的管辖范围。

　　（一）国际警务合作
　　瑞士国际层面和多边层面的警务合作主要通过国际刑警组织来开展。瑞士是国际刑警组织的创始成员国之一。为开展各国合作、协调各国行动，国际刑警组织要求每个成员国必须指定一个国家中心局来与国际刑警组织进行对接。瑞士指定的国家中心局是联邦警察办公室。联邦警察办公室和国际刑警组织基于《瑞士刑法典》第350—353条和国际刑警组织瑞士国家中心局2013年合作法令来开展警务合作。

　　（二）区域警务合作
　　瑞士区域层面的警务合作主要通过欧洲警察署来开展。自2005年加入《申根协定》后，瑞士与欧洲国家间的区域合作更加深入。
　　1.瑞士与欧洲警察署之间的合作
　　欧洲警察署成立于1999年7月1日，总部位于荷兰海牙，是负责预防和打击跨国有组织犯罪的欧洲执法机构。瑞士与欧洲警察署之间的合作协议于2006年3月1日生效，协议规定了相互间交换战略和其他特定信息。为进一步加强合作，瑞士向海牙欧洲警察署派驻了三名警务联络官和一名联邦海关总署联络官。2018年，瑞士与欧洲警察署更新了合作范围，使合作范围扩展到恐怖组织、毒品犯罪、人口贩卖、洗钱、诈骗、腐败、武器贩卖等30多个犯罪领域。目前瑞士与欧洲警察署之间的合作内容包括：操作系统的交流；专业知识的交流，战略信息的交流；就热点问题交换情况报告；交流有关预防犯罪的调查方法和信息的专门知识；联合训练；提供有关调查的建议和协助等。
　　2. 瑞士与《申根协定》
　　欧洲警察署和《申根协定》是相互独立的欧洲合作机制，具有不同的目标和任务。二者相互联系、功能互补。欧洲警察署的主要目的是交流警务信息，并在分析和提供不同国家警务信息的基础上，达到预防和打击跨国有组织犯罪的目的。申根合作的核心内容是申根信息系统，这是一个联合数据库，包含有关通缉或失踪人员以及被盗或丢失物品的信息。
　　1985年生效的《申根协定》通过取消系统的身份检查来促进跨越申根国内部边界的旅行。为加强成员国的内部安全，成员国在申根区的边界加强了检查，并加强成员国间的跨境警务合作。2005年6月5日，瑞士选民投票赞成加入《申根协定》，该协定于2008年3月1日对瑞士生效。2008年8月14日，瑞士与申根信息系统建立联系并履行了遵守其实施要求的评估和确认程序，该信息系统于2008年12月12日对瑞士生效。这意味着瑞士与其他申根国内部边境的检查取消。自2009年3月29日起，伴随着新航班时刻表的确定，瑞士与其他申根国间往来的机场身份检查被取消。
　　瑞士负责申根信息系统协调工作的机构是SIRENE办公室，即瑞士处理入境时补充信息请求（Supplementary Information Request at the National Entry）的机构。瑞士SIRENE办公室是联邦警察办公室运营中心的一部分，是所有可以访问申根信息系统数据库的瑞士执法机构的联系机构。例如州警察部队、边防部队、联邦司法办公室、国家移民秘书处、签发签证的驻外大使馆和领事馆、州政府移民办公室等都要通过SIRENE办公室查询和处理相关信息。瑞士SIRENE办公室协调和处理所有传入和传出的申根信息警报。只有SIRENE办公室职员可以直接访问申根信息系统数据库，并有权在数据库中输入、处理和删除信息。瑞士SIRENE办公室执行任务的法律依据包括《申根协定》《瑞士刑法典》《联邦警察信息系统法》和《国家申根系统条例》等。
　　（三）双边警务合作
　　1.双边警务合作协议
　　瑞士通过与他国签订双边警务合作协定的方式与其他国家尤其是周边国家开展双边警务合作。为加强打击跨国犯罪，瑞士与五个邻国（德国、法国、意大利、奥地利、列支敦士登）以及几个南欧和东南欧的国家签署了双边警务合作协议。双边协议管理跨境合作，有助于组建联合工作组并推进在培训警察方面的相互合作与支持。在网络等新型跨国犯罪不断涌现的新形势下，这些双边协定还作为根据数据保护规定交换信息的明确法律依据。根据这些双边协定，瑞士与各协定国可互相部署警察专员，并可建立警察和海关合作中心。
　　2.日内瓦和基亚索警察和海关合作中心
　　日内瓦和基亚索警察和海关合作中心（Police and Customs Co-operation Centres in Geneva and Chiasso,PCCC）由瑞士、法国、意大利三国的警察和海关官员代表组成，旨在促进瑞士与法国和意大利的跨境警察和海关合作，促进信息交流，协调边境地区的联合监视措施，并计划和协助跨境行动。日内瓦和基亚索警察和海关合作中心的具体任务包括：响应业务请求并提供建议；协调监视、控制下交付等警察措施；协调紧急警察措施；编制分析和情况报告；强制驱逐和重新接纳非法移民；提供警察培训；帮助组织三国会议，等等。■
　　
　　【作者简介】张钰，中国人民公安大学涉外警务学院讲师，硕士生导师。首都社会安全研究基地研究员。
　　
　　（责任编辑：冯苗苗）